中国财政科学研究院王朝才：推进PPP发展 政府观念需转变

　　2017年9月25-26日，由投中信息和投中资本主办、投中网协办的“第11届中国投资年会有限合伙人峰会”在深圳隆重举行。本次年会以“重塑世界格局的中国力量”为主题，通过两天两场峰会，深入探讨国家战略性新兴产业发展规划意图与中国LP市场趋势与机会、中国VC/PE机构发展。来自知名投资机构、高新技术企业、母基金、政府引导基金、上市公司、保险资金、财富管理机构等众多参与方，展开深入探讨与交流，梳理中国VC/PE投资市场现状、判断行业未来走势、探讨市场发展格局，为中国LP市场投资理念及策略调整提供参考与借鉴。

　　中国财政科学研究院研究员、原副院长王朝才在主题演讲中，介绍道基于国内目前GDP降到6%左右，税收增长也降到6%的经济新常态，以及地方政府收入锐减、财政支出压力大的现状，拥有融资、规划、运营三大功能的PPP得以进入国内。但PPP发展进度并不理想，王朝才对此给出三个建议：政府观念需要转变；资本方与政府合作中的法律地位需明确；政府需提高合作效率。

王朝才

　　以下为中国财政科学研究院研究员、原副院长王朝才在“第11届中国投资年会有限合伙人峰会”上演讲实录，投中网编辑整理：

　　在中国城市和产业双升级的大背景下，产融结合的趋势也是必然的，民间资本在城市建设的过程中发挥着越来越重要的作用，PPP的发展也是政府鼓励的方向。接下来让我们掌声有请中国财政科学研究院研究员、原副院长王朝才先生，王院长是PPP领域的专家，让我们有请他为我们分享城市发展与PPP，有请王院长。

　　王朝才：各位朋友下午好！今天我在这里完全是一个异类，大家都在市场里，我既不在市场里，也不是官员，是个搞研究的，是纸上谈兵的。周总和金茂资本的同事请我来讲一讲，我就想讲一句话，在今后我们国家的经济发展中，城市经济很重要，在城市经济中，社会资本参与非常重要，而且机会很大。

　　现在我们有一个判断，说中国经济已经进入了一个城市经济驱动的阶段。改革开放以后，我们国家确立的发展战略是外向型经济，靠出口发展，曾经我们的出口占GDP的比重达到50%以上。现在由于种种原因，我们再把目标定到出口为主已经很难了，再一个是我们的人民不能享受到我们发展的福利，所以我们提出来要发展内需。我们的内需在哪里？中国经济发展的内需就是城市经济。包括城市服务、城市基础设施、城市科技、制造业。近几年我们国家的经济增长还可以，主要是我们城市一些产业的发展，比如说快递、外卖之类的发展。

　　在中国搞经济发展，地方政府的责任很大，需要的资金也很多，但是我们的地方政府还很难承担。有一个测算，每增加一个进城人口，地方政府仅仅是基础设施建设方面就要15万的投入，当然像北上广深这些一线城市可能还不够。每年大约1500万人进城，光这一项，国家地方政府就得花3—4万亿左右在基础设施建设上，地方政府是很难承担的。

　　而对于我们的地方政府来说，当前它的资金能力是非常弱的，有两个很重要的原因，一方面是财政新常态。什么叫财政新常态？大家可能都知道经济新常态！经济增长速度由原来每年增长10%以上，现在降到了6%。从经济学的角度来讲，从宏观经济来讲，6%以上就够了，但是大家要看到另外一个方面，经济增长到6%以上以后，我们的财政收入增速下降。原来GDP增速10%以上的时候，税收增速年均20%以上，那些年我们财政的同志每年到年底忙超收的怎么花，现在是什么概念？现在GDP降到6%左右，税收增长也降到6%，甚至还不到6%。现在财政在年底在忙怎么把账做平衡，忙催收，这是一个新常态。

　　另外一个是地方政府投入收入锐减，国家正在探讨土地征收方式的改革。换句话说原来地方政府那么多的投入收入，靠的是剥夺了农民的权益，从农民的那里便宜的征地，然后很贵的卖出去，那就等于是把农民的钱分了，这个做法导致了很多问题，现在正在探讨怎么改革。如果改革成功了，农民可以直接卖地了，我估计地方政府的收入会越来越少，我们不说地价的问题，这是一个政治上变化的趋势。

　　另外一方面的，我们的财政支出压力特别大，环保问题非常突出，还有低收入人口，对国家来讲，我们现在还面临好多科技、教育、国防、外交等方面都需要大量的财政资金。财政的收入少了，但是支出不能减少，我们的环境支出、卫生支出、农业支出没有一项的增长能降到6%以下。

　　还有地方政府债务形势不容乐观。中国地方政府债务没有大危机，但是个别地方出现违约的情况确实是时有发生的。

　　地方政府要做那么多事，但是地方政府财力有限，怎么办呢？这里就引入一个新的理念，原来经济学里面有一个理论，政府的事由政府自己来做，把市场分为私人产品、公共产品两个部分，私人产品就是市场来做，公共产品由政府来做。我们发现公共产品的范围太大，道路、环境、科技、教育、医疗卫生、廉租房都是公共产品，这么多公共产品政府做得完吗？我有这么大的能力吗？所以在西方国家出现了PPP以后，出现了一个新公共管理理论，政府的作用是保证这个产品有供给，政府不一定去生产。什么是生产？举个例子，保证每个人有地方看病、看得起病、看得好病，这是政府的责任。谁给他看病呢？这是生产，私人也可以，外国人也可以。这就把生产和供给分开，政府负责供给，生产可以让私人资本进入。PPP就是这么来的，有好多事情本来是政府做的，园区、开发区几通几平应该是政府做的，但是政府一方面没有这个能力，另一方面还有其它的原因，所以它通过PPP，让社会资本参与。而我这里特别强调的是，社会资本参与到城市建设当中，恰恰与PPP的功能非常契合。用私人资本参与到城市建设当中，恰恰是PPP的优势。

　　有人说PPP有什么功能？我们一般强调它的三大功能，第一是融资功能，它可以带动社会资本，比如说我们通过资本运作，把市场的资金带进来，这个是大家都同意的。第二是规划功能。我们的城市需要规划，往往我们以前的策划是政府部门或者请一些高级研究机构来策划，往往是好看不好用，我昨天看了一个项目，是找一个高级研究院设计的项目，人家设计下来投资要99个亿，后来让一个公司去设计，39个亿就可以了，而且保证质量也不差。所以在设计方面，我认为就是让专业的人做专业的事，这也是PPP的一个方面，所以金茂重视规划，这是非常正确的，可以让社会资本把它的规划的能力用到政府的工作中来。第三是运营功能。政府运营的时候有天生的毛病，政府公务员和普通老百姓(行情603883,诊股)之间，它强调的是平等的关系，这是最起码的，当然搞得不好的会说他是官你是民，他跟他的服务对象是官和民的关系。但是如果是社会资本来运营呢？社会资本是把顾客当成上帝的，他这样能把城市运营得更好，能够服务得更好，老百姓更满意，这是我们看重的一个功能。所以从这几个功能来看，我认为私人资本参与到城市的建设、城市运营非常重要。

　　从2014年开始，我们国家就在推PPP，但是到现在为止，它的发展不是如我们所预想的那么快、那么好。比如说财政部、发改委项目库的项目，入库以后的落地率现在大概就是10%到20%，有80%的项目还是入不了库。这里头的问题很多，比如说到现在为止PPP的法律还没出来，有的人就问，PPP为什么要立法？可能你们搞过这个项目的就知道PPP需要这个东西，它既不像一个完全的私人项目，也不完全是一个政府项目，所以你不给它单独立法是不好办的，依照民法是有困难的，依照行政法也有困难，所以它需要一个独立的法律。

　　我觉得这里面有几个问题是需要注意的，第一是政府方面的观念要转变，好多政府是为了套社会资本。所以我老是给他们讲这个话，社会资本参与，它一定要以盈利为目的，如果我做了半天，我赚不了钱，那还不如回家睡觉，把钱放在银行吃利息。我反复跟政府部门讲这个事情，你一定要有这种理念，如果没有这种理念，你的PPP项目人家凭什么跟你合作？我们PPP合作的时候带有这样的特点，国营的资本占了大头，真正的私人资本不太敢参与。我曾经去看过一个私人资本参与的项目，凡是国营的，我们国有企业和地方政府合作，我们两方一谈，大家可以谈得很好，但是如果对方是真正的民营资本，开每次会他们都会吵一架，他们吵得也很具体。举个例子，我曾经看到一个私人资本和政府合作搞了一个居家养老，这本来是挺好的，后来那个私人老板说，你看看我们居家养老，我那个地方就是买点桌子，买点餐具，但是因为点多，有70多个居家养老，每次采购的金额也很大，每次都超过100，这样就要走政府采购的渠道。但是政府那些人又不着急，慢慢地给你采购，包括还有一些受贿行为在里面，给你采购的价格还不低，东西又不好。这个问题政府需要解决，要真正让社会资本参与进来。

　　第二个是资本方与政府合作的法律地位问题。比如说你将来这边出现争议到底上哪个法律，我们的建议是一定要上民事法律，但是有人主张要上行政诉讼。为什么上民事法律？政府和老百姓产生了纠纷以后，他有两种情况，一种情况是政府行政职能产生的纠纷，这个肯定上行政诉讼法，另外一个是我和政府做生意，产生了纠纷，那肯定就上商法、民法。但是有的人就不这么干。

　　第三个是我们政府要想做好PPP，还要改革，要提高效率，因为人家的社会资本进到这里面来，我们政府有一个特点，它跟你耗，一个事情这个月干不好下个月，下个月干不好下下个月，但是社会资本要讲求效率，包括像这种PPP公司的，这个事情已经完全让你这个公司来运作以后，政府采购是不是还非要走政府采购程序呢？现在法律上都没明确，将来把这些问题都解决了，我估计中国的城市会发展得好，中国的经济也会发展得更好。

　　刘奕孜：感谢王院长的精彩分享。